PART I: CONTEXT AND FRAMEWORK

第一部份: 背景和框架

A1 歷史背景

國際搜索與救援諮詢小組(INSARAG)建立於1991年，並制定了【INSARAG指南】。該指南描述了現場行動協調中心(OSOCC)的概念，理念是為了提高受災國支援國際救援的協調，特別是協調國際城市搜救隊USAR間的行動。 聯合國大會2002年12月16日第57/150號決議”加強國際城市搜救援助有效性和協調性”認可了INSARAG指南，並強調成員國根據INSARAG指南來協調國際城市搜索和救援隊伍援助的重要性，同時也認可了OSOCC的概念。

INSARAG和OCHA倡導OSOCC概念的初衷是在地震發生後協助受災國家國際搜索和救援工作。 當缺乏既定職能協調系統時，OSOCC概念中的緊急應變管理原則使OSOCC成為任何突發事故災害或急需國際救援資源現場協調複雜情況中的寶貴工具。 自成立到現在，在OSOCC概念的運用下，已多次成功用於地區區域的緊急事件到重大國際災害應變活動當中。

OSOCC指南在上一版2009年由聯合國人道主義事務廳(OCHA)出版，從此開始在一些職能領域的方法發生演變。例如評估、訊息管理、軍民協調、環境有關的緊急突發事件、安全和維安、及境外醫療隊協調-所有這些都影響OSOCC的運作。 近期應變進一步強調方法上要加強---特別是在大規模突發事件。 此外，許多國家的政府都表現出使用OSOCC概念作為國內作業的願望，希望進一步延伸它在人道主義緊急應變和災害管理的適用性，並確保其可作為有價值的協調工具。

A2人道主義背景

在人道主義行動背景下，才能使OSOCC的概念和災害中提供的價值得到最好的理解，

A2.1人道主義原則

國際人道主義原則是依照一系列於19世紀由Henri Dunant所 建立，根據聯合國大會第46/182和58/114號的決議 (2004年) ，決議的人道主義原則為:

• 1.人道—人類的苦難無論在哪裡發現都要得到解決。人道主義行動的目的是保護生命和健康，確保對人的尊重。
• 2.中立---人道主義行動不得站在戰爭敵對行動一邊或從事政治、種族、宗教或意識型態的爭論。
• 3.公正---人道主義行為僅在需求的基礎上單獨進行，對國籍、種族、性別、宗教信仰階級或政治見解基礎上，沒有任何區別。
• 4.獨立性---人道主義行動必須獨立於政治、經濟、軍事或其他目標，任何參與執行者可以掌握關於實施人道主義行動領域的任何地方。

人道主義原則是OCHA和眾多國際應變組織幫助受災民眾的工作中心。 人道主義原則是協調行動不可或缺的重要部分，並應用於OSOCC作為所有需要人道主義援助人們的一種機制。 更多的人道主義原則資訊可以到: https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/OOM_HumPrinciple_English.pdf. 上找到

A.2.2 聯合國

聯合國成立於1945年，由51個國家做為原始會員國組成，致力於通過國際合作和集體安全來維護和平。聯合國致力於通過成員共識進行工作，並提供解決影響全世界問題的一種方法。 今天，193個國家成為聯合國會員國，並同意遵守聯合國憲章。

該憲章是制定基本國際關係原則的國際條約。

根據憲章(第1條)，聯合國有四個主要目的:

• ■維持國際和平及安全
• ■發展國際間的友好關係
• ■合作協力解決國際問題和促進對人權的尊重
• ■成為各國行動的協調中心

聯合國系統由6個主要機構組成---大會、安全理事會、經濟及社會理事會、託管理是會、國際法院和秘書處。 OCHA是聯合國祕書處的一部分，由副秘書長(Under-Secretary General . USG)/緊急救濟協調員(Emergency Relief Coordinator ,ERG)所領導。

A2.3國際人道主義回應 International Humanitarian Response

國際人道主義社會由46/182號決議”加強聯合國人道主義緊急援助的協調”作為應對緊急突發事件時的指導。 決議概括為人道主義援助的增強框架。包括建立(緊急救濟協調員)ERG職位，創建機構間常設委員會(IASG)授權和創建關鍵資金資助計劃。IASG是有關人道主義援助在全球層面上進行跨機構協調的論壇。在ERG領導下，為政策發展、決策制定和協調，匯聚聯合國與非聯合國合作夥伴。

ERG負責持續關注所有緊急突發事件人道主義援助需求和協調聯合國系統人道主義援助。OCHA透過其職責支持ERG，協調各方人道主義行動者，確保在一個共同的框架內對緊急突發事件作系統性的回應。 OCHA任務的關鍵任務使命是動員和協調有效和有原則的人道主義行動，與國家和國際各方行動者合作，減輕災害和緊急突發事件中災民的痛苦。為了實現這使命，OCHA重點開啟協調、訊息管理、人道主義募資籌措、政策和倡導宣傳等方面活動。

在已有聯合國體系存在的國家，駐地協調員(Resident Coordinator ，RG)負責領導聯合國國家隊伍(United Nations Country Team ，UNCT)，以確保在國家層級上機構間協調和做決策，支持政府發展議程工作。 在災害發生前，RG和UNCT協調整備減災行動，監測和提供潛在緊急狀況的早期預警，領導緊急應變計畫。

當災害發生，人道主義協調員(Humanitarian Coordinator ，HC) ，領導人道主義協調以支援政府在國家層級的工作。HC領導人道主義國家隊伍(Humanitarian Country Team ，HCT)匯聚聯合國與非聯合國人道主義組織在一起在有關人道主義行動問題上提供共同的戰略和政策指導。 通常情況下，駐區協調員(RC)也將扮演人道主義協調員(RC/HC)的角色。在巨大危機、緊急突發事件或複雜的緊急狀況，將特別任命HC。

聯合國大會第46/182號決議說明，每個會員國政府有責任滿足人民的需求，包括必要時請求援助和促進人道主義組織工作。 援助不會強加於一個國家，除非聯合國安全理事會認為為維護國際和平與安全是有必要的。為達到這一點，未受到邀請而這樣做，可以被視為違反國際公約。因此，所有國際人道主義援助必須在受災國同意和原則上應受國家當局呼籲的要求下進行援助。

OSOCC可在以下人道主義系統的三大通用模式的任何一種模式下進行:

• 1.在政府要求下直接協調應變行動。
• 2.在政府要求下該展特定方面的協調或其他需要的支援。
• 3.在RC/HC支持下展開行動。

當其他國際援助和協調機構，例如集合各種國際組織的群組(clusters)或國家機構還未發揮作用時，OSOCC概念作為災區現場行動協調提供一個平台和方法。人道主義改革進程中引入了群組方法(cluster approach )，之後衍生出了分各部門應對方法。

A2.4群組系統The Cluster System

人道主義改革進程始於2005年，以提高國際人道主義反應的可預見性，即時性，包容性和有效性。 作為這一過程一部分。群組(cluster approach)方法被用於主要的部門提高應變能力和效率。 在該系統下，為達到在全球層級和國家層級上共同的人道主義目標，公認的人道主義行動各部分被組織成群組共同工作。 群組方法透過明確組織間的分工，不同應變部門的角色和職責來確保在人道主義突發事件的國際應變中的明確的領導、可預測性和負責任的。

群組合作夥伴可能包括聯合國機構、國家組織和國際非政府組織(non-governmental organizations，NGOs)。在國家層級、理想上，政府各部會/部門將與一個全球公認的領導機構共同領導他們各自的群組。

全球群組領導機構向ERG【緊急救濟協調員】報告，IASG 【機構間常設委員會】指定了11個不同人道主義行動的全球領導機構:

雖然群組系統在全球層級運用很活躍，但是群組可能無法在某一個國家建立起來。 災難發生後，RC/HC與HCT通常與政府協商，基於需求和現場組織應變協調能力評估的結果，可建議將啟動群組功能作為人道主義反應的一部分。 該建議通過ERC送至IASC負責人和全球群組領導機構取得批准。

作為一個協調平台，OSOCC提供一個機制讓群組抵達現場便於建立協調機制。 在某些情況下，當在現場時群組功能建立完成後，最初由OSOCC負責的工作會移轉到具有群組或更緊密配合關係的群組協調員身上(例如，FMT國外醫療隊的協調從OSOCC移交給衛生群組)。群組和OSOCC之間的具體合作與突發事件是密切相關的，同時也具備靈活彈性原則。(參見A3.2節)

A.2.5機構間常設委員會改革議程

隨著2005年人道主義改革進程，大規模應對國際人道主義應變和群組流程上還存在許多挑戰，基於此，IASC改革議程(2011年)制定建立一系列增強機制以加強人道主義應變期間領導、協調和負責機制。

IASC改革議程的一個重要成果是創建了大規模災害相關的系統和術語。 因自然災害或衝突引發需要全面系統性動員和緊急應變的重大突發性危機稱為 三級(L3)儘管沒有通用性的定義，一級緊急事件是指事件發生國家內可用的國家和國際資源充足，不需要外界援助，二級緊急事件是指需要周邊國家、區域機構和可能的機構總部相當大的支持，例如由於大量受災民眾/區域，大規模流離失所、激烈的衝突，在現場工作的人員需要協調，以及/或者是與災民建立聯繫管道方式也需要協調。

當ERG經與IASG負責人協商後，宣布三級緊急事件時，將觸發一系列行動。 包括調動協調資源、部署高級/緊急事件人道主義協調員，通過機構間快速反應機制( Inter-Agency Rapid Response Mechanism，IARRM)部署高階職員，與多群組/部門初步快速評估(Multi-Cluster/Sector Initial Rapid Assessment ，MIRA)框架共同作出、發布或修訂戰略聲明，發出呼籲(戰略應變計畫)。

對大規模災害應變需要許多人道主義救濟(減災)組織的現場援助。需要協調這些組織工作以避免重複和差距，集中資源於緊急需求，確保共同的做法和價值觀念，以戰略的方式處理緊急事件，以能夠達到長期的恢復復原目的。OSOCC可以提供在缺乏其他機制時的一到三級的緊急事件中初始現場協調。由OSOCC完成初始應變階段的工作是作為支持人道主義計畫週期(Humanitarian Programme Cycle， HPC)的行動一部分。

2.6人道主義計畫週期Humanitarian Programme Cycle

HPC是IASG改革議程的一部分，協調一系列有關人道主義應變，以幫助準備、管理和提供人道主義援助。

HPC中的五個步驟闡明:

Figure A.1: Humanitarian Programme Cycle

圖A1:人道主義計畫週期

HPC的前兩個步驟應與OSOCC的產出密切相關(參見B2.1節)。 OSOCC做為現場協調的快速部屬工具，具有能夠在災難發生後第一天快速收集訊息的能力，並將這些訊息提供給更廣泛的人道主義系統。這將為產出例如”戰略決策”和“初步應變計畫”等方案提供支持。 HPC的成功實施取決於充足的緊急應變準備，與國家/地方當局和人道主義各界的協調和資訊訊息管理。特別是後兩個因素是OSOCC概念建立的部分基礎。

A.3 OSOCC概念 OSOCC Concept

OSOCC概念最初被開發作為一種快速應變工具，與受災國政府密切合作，提供一個協調和促進災區現場國際救災工作活動的系統。 他主要用於突發性災害，特別是第三級的緊急事件，也可以用於其他環境下，例如複雜緊急事件和缺乏協調機制的一、二級緊急事件。

OSOCC有兩個核心目的:

• 1.缺乏協調系統時，OSOCC提供一個管道推動國際應變行動者和受災國政府之間的現場合作、協調和訊息管理。
• 2.為即將到來的應變隊伍提供服務場所，尤其是在突發災害中，多個國際應變隊伍之間的協調，確保高效率的展開救援工作是至關重要的。

OSOCC目的在作為受災國政府與各種救濟提供者之間在接受國際援助的災害中進行訊息交流的管道，促進國際人道主義援助的合作與協調，並為各行動者之間提供協調平台，協助平時通常不會密切合作的行動者相互溝通。 OSOCC設施支持現場協調和訊息交換，幫助搭建一個遠遠超出OSOCC實體之外更大的協調平台。

為了優化其有效性，OSOCC應該盡可能在需要國際援助災難發生後或在現有緊急事件發生變化時立即建立。 如果可以，OSOSS應盡可能位於災區地點和相關國家政府當局的地方附近。 建立時機點和位置選定的適當性在突發性災害對確保救援和救災工作是至關重要。

雖然OSOCC目的作為災害中立即拯救生命和救援階段的一個短期應變工具，但OSOCC應當具備足夠的靈活性和遠見，以便因應緊急事件的嚴重性和複雜性。 當一個OSOCC充分與國際人道主義應變協調時，它的作用和行動可以被延伸到隨事件進展，滿足帶來的需求變化。 公眾期望OSOCC在緊急救援階段以某種形式進行，直到受災國政府和聯合國機構與非政府組織，(如果有需要)能夠透過他們自身結構和辦公室恢復國際資源協調的責任。

A.3.2 OSOCC環境 OSOCC Context

OSOCC成立後，在國際和受災國家現有的人道主義系統中工作。 如下圖A.2所示:

OSOCC通常向UNDAC隊伍指揮官進行報告，UNDAC隊伍指揮官確保OSOCC的行動與聯合國RC/HC和人道主義國家團隊的戰略方向保持一致，並保證OSOCC行動受OCHA的支持(支援)。如果UNDAC未進行部署，OSOCC可以直接向聯合國RC/HC報告。

在受災國政府支持下，OSOCC協調國際應變組織間的工作。在受災國內，地方緊急應變事務管理機構(LEMA)負責總指揮、協調和管理，因此OSOCC在整個運作過程中與LEMA保持密切聯絡。 除了存在OCHA和受災國家之外，OSOCC也支持(援)群組指揮官們與應變隊伍們的合作。這可以透過與OSOCC結合在一起完成，比如在OSOCC設立實體工作場所，和/或透過正式的或非正式的聯絡。更多細節可以在B.3.4節和B3.5節中找到。

A.3.3 OSOCC原則 OSOCC Principles

OSOCC是一種有效的應變工具，以證明可以促進國際應變組織間的行動協調，以便在災害中即時提供有效的人道主義援助。 雖然特定災害的特性和應變的性質將會決定OSOCC行動的具體內容，但以下原則與OSOCC核心基本概念是一致的。

A.3.3.1尊重現有職權和架構

OSOCC的行動尊重受災國家政府與更廣泛的人道主義系統共存的當局、授權命令、性能和能力為出發點。OSOCC的宗旨在努力提供戰略領導者(例如，國家政府、聯合國組織/實體)在災害情況下提供行動支援。

A.3.3.2協調

OSOCC的優勢在於他能鼓勵各方黨派達成合作共識，進而為受災人民提供人道主義援助的能力。協調展開合作，而非命令的方式進行，以支持推動行動的開展。

A3.3.3 職能方法

OSOCC結構採用職能方法，即職責因職能而定，而非職位或個人。這種方法允許OSOCC使用可用資源執行應變行動，同時確保滿足職責。

A3.3.4 靈活性

在整個OSOCC行動期間，職能可以根據需要擴張或縮減。在具體某個應變期間，可能不會啟動所有功能，將基於災難的特定需求啟動。但未啟動職能的責任仍須由OSOCC考慮，以確保沒有差距，可以是應不斷變化的情況。

A3.3.5 可擴張性

OSOCC功能是可擴張的，以因應應變的需要。職能可以依據工作人員和架構方面進行擴張，而不會影響其核心目的和範圍。

這些原則存在於OSOCC行動的所有面向，並有助於度過在一個混亂，不確定性和訊息不足的時期，以上原則原則對OSOCC作為一個緊急應變工具的成功貢獻良多。

這些原則將在OSOCC系統運作方面的實際應用在本指南第二部份得以概述。